Die neue Bundesregierung muss sich auch dazu verhalten, wie der Bund in den nächsten Jahren die Kindertagesbetreuung unterstützt. Dazu gehört auch die weitere Qualitätsentwicklung, die der Bund seit 2019 durch das sogenannte Gute-KiTa-Gesetz fördert. Aber diese Regelung läuft Ende 2022 aus, so dass Handlungsbedarf besteht. Eine Idee, die dazu in dem Raum geworfen wurde, ist ein sogenanntes Bundesqualitätsgesetz. Im Folgenden soll jedoch aufgezeigt werden, warum die Idee eines Bundesqualitätsgesetzes nicht zielführend ist. Denn der Umkehrschluss, dass dem Bund gelingt, woran die Länder bislang scheitern, könnte zu kurz gegriffen sein. Ein Debattenbeitrag von Niels Espenhorst, Referent für Kindertageseinrichtungen beim Paritätischen Gesamtverband.

Konnexität

Würde der Bund einen Fachkraft-Kind-Schlüssel von 1:2 für unter Einjährige, 1:3 für Ein- bis Dreijährige, 1:8 für Dreijährige bis Kinder zum Schuleintritt und 1:10 für Kinder ab sechs Jahren bundesgesetzlich normieren, wie es von einigen Akteuren gefordert wird (AWO, GEW und KTK, Pressemitteilung 26.10.2021), hat das Folgen für die Konnexität. Denn sofern die Länder im Auftrage des Bundes handeln, trägt der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben (Art. 104 a Abs. 2 GG). Die Kosten für die Mehrausgaben müsste daher der Bund tragen. Länder, die bereits eine hohe Annäherung an die fachlich empfohlenen Fachkraft-Kind-Schlüssel realisiert haben, werden jedoch fordern, dass sich der Bund auch an ihren Personalkosten beteiligt, damit ihnen aus ihrem bereits erfolgten Engagement bei der Verbesserung der Strukturqualität kein Nachteil erwächst.  Wie ein Ausgleich dieser sehr unterschiedlichen Ausgangsvoraussetzungen erfolgen soll, bleibt unklar. Klar ist jedoch, dass die Ausgaben, die der Bund tätigen müsste, um diese Bedürfnisse zu befriedigen, weit über das hinausgehen, was er gegenwärtig bereitstellt.

Finanzierungsbedarf

Zu den etwa 40 Mrd. Euro, die die öffentliche Hand derzeit für die Kindertagesbetreuung ausgibt, müssten zusätzlich mindestens 7 bis 8 Mrd. Euro jährlich ausgegeben werden (vgl. Bertelsmann Stiftung, 2021), um in allen Bundesländern gleich gute Fachkraft-Kind-Schlüssel, angemessene Leitungszeit und Zeit für mittelbare pädagogische Arbeit zu erreichen (allerdings höchst ungleich verteilt). 

Föderalismus

Ein derart starker Eingriff in die Ausgestaltung der Kindertagesbetreuung durch den Bund berührt grundsätzliche Fragen des Föderalismus. Wenn der Bund die Rahmenbedingungen für die Kindertagesbetreuung vorgibt und als Folge einen Großteil der Finanzierung übernimmt, verschiebt sich ein großer Teil der Steuerungskompetenz auf die Bundesebene. Ein derart weitreichendes Bundesgesetz würde eine zentralstaatliche Steuerung der Kindertagesbetreuung nach sich ziehen. Dabei ist die föderale Struktur eine wichtige Lehre aus der Vergangenheit, die nicht vorschnell entsorgt werden sollte, ohne sich der erheblichen politischen Risiken bewusst zu sein. Hinzu kommt, dass der Bund bislang den Beweis schuldig geblieben ist, dass er die Qualität besser als die Länder steuern könnte. Das Bundesprogramm Fachkräfteoffensive ist ein Indiz dafür, dass die Lösungen, die der Bund anbietet, nicht zu den Bedarfen aus der Praxis passen.

Die Liste der Verlierer ist lang

Durch die einseitige Fokussierung auf die Personalausstattung würden die finanziellen Spielräume, für Qualitätsverbesserungen in allen anderen Bereichen, quasi auf null reduziert. Das betrifft die Fachberatung und die Kitasozialarbeit, Inklusion und Sprachförderung, die räumliche Ausstattung, Digitalisierung und die Verpflegung sowie die Kindertagespflege. Und gleichzeitig reduzieren sich auch die Spielräume für die Verbesserung der Teilhabe, die Sanierung von Gebäuden und für die Reduzierung von Elternbeiträgen deutlich. 

Ursache & Wirkung

Die Forderung nach einer bundesgesetzlichen Normierung verkennt den Zusammenhang von Ursache und Wirkung. Die meisten Länder sind weder unfähig noch unwillig, die Qualitätsentwicklung zu steuern; dass Problem ist, dass in vielen Ländern die weitere Qualitätsentwicklung nicht mehr allein durch das Land und die Kommunen gestemmt werden kann. Wenn Länder partout nicht in die Qualitätsentwicklung finanzieren wollen, dann werden sie auch „Qualitätsvorgaben“, die bundesgesetzlich verordnet sind, zu unterlaufen wissen. Qualitätsentwicklung kann nicht durch eine Entmündigung der Länder erzwungen werden, sondern muss von allen Beteiligten gewollt sein.

Das Gute bewahren

Bei aller Kritik sollten die bisherigen Ansätze zur Qualitätsverbesserung in den Ländern nicht völlig beiseitegeschoben werden. Zwar gibt es im Zuge der Umsetzung des Gute-Kita-Gesetzes einige fragwürdige Entscheidungen, wie die Finanzierung von familienpolitischen Verbesserungen zur Senkung oder Abschaffung von Kita-Gebühren und die Neuauflage von befristeten Landesprogrammen. Aber es gibt auch zahlreiche echte Fortschritte, die auf Landesebene von Trägern, Eltern und Kommunen begrüßt wurden. Es erscheint nicht sinnvoll, diesen Prozess, der seinen Ursprung schon 2014 nahm, nun zu stoppen und in eine andere Richtung zu lenken – mit der Gefahr, dass es zu einem Stillstand in der Qualitätsentwicklung kommt, wenn es keine Einigung über die Umsetzung eines solchen Vorhabens gibt. Oder zu einem Rückschritt: Die Entscheidung für ein Bundesqualitätsgesetz könnte die Länder dazu nötigen, die bisherigen Fortschritte, die durch das Gute-KiTa-Gesetz erreicht wurden, in Teilen wieder zu kippen.

Fachkraftverständnis

Wer ein Bundesqualitätsgesetz fordert, der nimmt eine noch stärkere Verwässerung des Fachkraftverständnisses in Kauf, da alle Länder bemüht sein werden, auf einem leeren Arbeitsmarkt genug Personal für die Kindertageseinrichtungen zu finden, da sonst der Betreuungsbedarf nicht gedeckt werden kann – noch weniger als heute schon. Selbst bei langen Übergangsregelungen werden viele Länder vor der Wahl stehen, Kitaplätze zu schließen oder Qualitätseinbußen bei Fachkräften in Kauf zu nehmen. Nicht auszuschließen ist, dass beides notwendig sein wird.

Qualitätsverständnis

Ein Bundesqualitätsgesetz würde nur einen sehr kleinen Teil des Qualitätsverständnisses abdecken, denn die gute Betreuung, Bildung und Erziehung von Kindern ist nicht allein eine Frage der Fachkraft-Kind-Relation. Wenn es so einfach wäre, hätte der Dialog zwischen Kommunen, Ländern und Bund zur Qualitätsentwicklung nicht mehrere Jahre in Anspruch genommen. Vielmehr handelt es sich um ein hochgradig komplexes und verwobenes System verschiedener Handlungsfelder, das in dem Zwischenbericht von Bund und Ländern „Frühe Bildung weiterentwickeln und finanziell sichern“ im Jahr 2016 detailliert festgehalten wurde. Eine an wissenschaftlichen Standards orientierte Fachkraft-Kind-Relation ist dafür eine wichtige Zieldimension, aber es reicht bei weitem nicht, lediglich die Strukturparameter anzuheben. Gute Qualität in Kindertageseinrichtungen lässt sich nicht standardisieren, sondern sie muss immer wieder durch die beteiligten Akteure reproduziert werden. Das zeigt sich auch dadurch, dass Fachkräfte bei gleichen gesetzlichen Rahmenbedingungen innerhalb eines Bundeslandes zu sehr unterschiedlichen Einschätzungen ihrer Arbeitsbedingungen kommen.

Standards oder Mindeststandards?

Zwei weitere Fragen stehen der Umsetzung eines Bundesqualitätsgesetzes im Weg: zum einen, ob der Bund bereit ist, die dafür notwendigen Mittel bereitzustellen, und zum anderen, ob die Länder bereit sind, diesen Weg kompromisslos mitzugehen. Die Umsetzung des sogenannten Guten-KiTa-Gesetzes gibt Hinweise darauf, dass beides nicht vorhanden ist. So hat sich der Bund beharrlich der Forderung der Länder verweigert, fünf Mrd. Euro jährlich für die Qualitätsentwicklung bereitzustellen. Stattdessen sind es am Ende lediglich zwei Mrd. Euro jährlich geworden. Zum anderen haben einige Länder sich bei der Umsetzung des Guten-KiTa-Gesetzes beharrlich geweigert, umfangreiche Qualitätsverbesserungen umzusetzen. Sollte sich diese Haltung auch während des Gesetzgebungsprozesses eines Bundesqualitätsgesetzes zeigen, würde am Ende im Bundesrat ein halbgarer Kompromiss ausgehandelt werden, der den Anforderungen nicht gerecht wird.

Ziele nicht mit Strategien verwechseln

Dabei gibt es keinen Dissens über die anzustrebenden Ziele. Das Problem ist die Umsetzung. Die Ziele für die Qualitätsentwicklung in der Kindertagesbetreuung wurden im Bund-Länder Zwischenbericht 2016 ausreichend beschrieben und die Handlungsbedarfe benannt. Aber der Zwischenbericht befasste sich nicht mit der Frage, wie die Ziele erreicht werden können. Daher forderten Bund und Länder bereits 2016 eine abgestimmte und langfristig angelegte Gesamtstrategie des Bundes und der Länder, um die beschriebenen Handlungsbedarfe koordiniert anzugehen. Aber ein Bundesqualitätsgesetz ist keine Strategie, weil es keine Wege aufzeigt, wie die Ziele zu erreichen sind. Eine Strategie muss ausreichend Anreize geben, dass Länder sich an den gemeinsam festgelegten Zielen orientieren, ohne die Handlungsspielräume zu beschneiden.

Flexibilität gewährleisten

Anstatt bundesweite Standards festzulegen, deren Realisierbarkeit und Wirksamkeit in Frage zu stellen sind, die nicht effizient und nicht bedarfsgerecht sind, sollten die Bedarfe von Kindern, Fachkräften und Eltern, von Trägern und Kommunen im Mittelpunkt stehen. Ein derart hochkomplexes und stark von sozialen Fähigkeiten wie Empathie, Reflexionsfähigkeit und Haltung abhängiges System muss sich stets an den aktuellen und zukünftigen Bedarfen orientieren und benötigt dafür entsprechende Flexibilität, die durch eine verlässliche finanzielle Beteiligung des Bundes geschaffen werden könnten. Das stellt nicht in Frage, dass Betreuungsschlüssel wie in Mecklenburg-Vorpommern sowohl für die Fachkräfte als auch die Kinder eine Zumutung sind. Grundsätzlich ist es erstrebenswert, dass in allen Ländern eine möglichst gute Fachkraft-Kind-Relation festgelegt wird, die sich an wissenschaftlichen Empfehlungen orientiert. Das kann jedoch nicht von oben verordnet werden, sondern muss im Dialog zwischen allen Beteiligten gestaltet werden.

 Was ist zu tun?

Ja, der Bund muss sich dauerhaft und stärker als bisher an der Qualitätsentwicklung beteiligen. Der Bund hat eine Verantwortung für die Kindertagesbetreuung, auch weil er den Rechtsanspruch auf Kindertagesbetreuung eingeführt hat. Zudem profitiert der Bund überproportional stark von guter Bildung und Betreuung.  Die Erklärung der Bund-Länder-Konferenz am 14. und 15. November 2016 nennt als Maßstab für die finanzielle Beteiligung des Bundes den Nutzen, „der auf der Ebene des Bundes durch eine hochwertige Kindertagesbetreuung entsteht.“ Denn es sei vor allem der Bund, der von einem Ausbau guter Kindertagesbetreuung profitiere: „Er ist wesentlicher Nutznießer von besserer Bildung, von mehr Erwerbsbeteiligung, mehr Steuer- und Sozialversicherungsbeiträgen, geringerer Armutsquote und von vielem mehr.“

Und ja, die Rahmenbedingungen müssen sich bundesweit stärker annähern. Der Bund hat auf die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse zu achten und dazu gehört auch eine qualitativ hochwertige Kindertagesbetreuung. Aber es wäre falsch, wenn der Bund die Steuerung der Qualität an sich zieht.

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Niels Espenhorst

Niels Espenhorst ist Referent für Kindertageseinrichtungen beim Paritätischen Gesamtverband.

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